Di Lizza Bomassi vicedirettore di Carnegie Europe
Alla fine del 2022 l’Unione Europea (UE) e l’Associazione delle nazioni del Sud-Est asiatico (ASEAN) hanno celebrato formalmente quasi mezzo secolo di relazioni diplomatiche. Il vertice commemorativo dei quarantacinque anni dei due blocchi si è tenuto a Bruxelles in un contesto di guerra in corso in Ucraina seguita all’aggressione della Russia e di crescenti tensioni per la sicurezza nell’Asia-Pacifico, a causa della continua e sempre più aggressiva posizione della Cina nei confronti dei suoi vicini meridionali e, in particolare, nello Stretto di Taiwan.
Paradossalmente, nonostante l’intensificarsi delle situazioni di insicurezza in entrambe le regioni e malgrado la misura in cui la rivalità tra Stati Uniti e Cina sta riducendo lo spazio per altri attori che possono svolgere un ruolo più strategico nell’Indo-Pacifico, il dossier della sicurezza non ha avuto un ruolo importante nell’agenda UE-ASEAN.
Ciò è sintomatico non solo del modo in cui le due organizzazioni considerano le rispettive capacità e interessi in ciascuna regione, ma anche del modo in cui le relazioni sono andate finora.
Si è assistito a una serie di alti e bassi, con molte delle questioni più controverse – in particolare quelle spinose relative alla democrazia e ai diritti umani – lasciate al vaglio dei diplomatici o affrontate dalla società civile, data la sensibilità a livello politico.
Questo disallineamento sulla democrazia sarà probabilmente sempre un punto di contesa, dato l’approccio intrinseco di ciascuna regione a questo settore politico: la democrazia è codificata nei trattati dell’UE, mentre l’ASEAN comprende una serie di sistemi politici.
E mentre l’Europa è certamente riuscita a elaborare una strategia coerente e completa sull’Asia, in particolare sull’Indo-Pacifico, e l’ASEAN ha articolato le proprie prospettive sull’Indo-Pacifico, ciò che questi approcci dovrebbero comportare nella pratica e le motivazioni alla base rimangono nebulose a causa della mancanza di una visione futura concreta e attuabile.
ASPETTI DELLA RELAZIONE UE-ASEO
L’asse principale delle relazioni UE-ASEAN si è concentrato soprattutto sul commercio e sugli investimenti, riflettendo la competenza dell’UE nei confronti dei suoi Stati membri e le aree in cui l’ASEAN nel suo complesso ha un margine di manovra leggermente più ampio. Nonostante l’incapacità di portare avanti un accordo di libero scambio (FTA) tra l’UE e l’ASEAN, che è in fase di stallo dal 2007, l’UE ha fatto passi avanti con FTA bilaterali con singoli Stati membri dell’ASEAN – in particolare Singapore e Vietnam – segnalando almeno il potenziale per realizzare pienamente le relazioni economiche.
Le ragioni di questa prioritarizzazione delle questioni politiche sono sia interne che esterne. Innanzitutto, l’ASEAN come organizzazione regionale non è strutturata in modo simile all’UE – non ha una moneta unica o un’unione doganale, ad esempio – e non ha nemmeno l’ambizione di diventarlo. L’ASEAN è più che altro un organismo di coordinamento e una stanza di compensazione per alcune delle preoccupazioni reciproche della regione. Non ha alcun potere vincolante o esecutivo e opera sulla base di un principio di non intervento negli affari dei suoi Stati membri. Questo è un aspetto che la grande maggioranza dei cittadini dell’ASEAN intervistati alla fine del 2022 ha considerato un grave handicap, che fa sì che l’associazione sia “lenta e inefficace” nell’armonizzare le risposte regionali. L’UE, invece, agisce come un blocco molto più integrato, nonostante i disaccordi interni e le complesse dinamiche di governance. A tutti gli effetti, l’UE – nelle sue aree di competenza principali, in particolare il commercio – agisce come un qualsiasi organismo regionale che cura gli interessi collettivi dei suoi membri.
Sul fronte della politica estera, tuttavia, sia l’UE che l’ASEAN devono affrontare delle difficoltà. Da un lato, i membri dell’UE non hanno mai fatto passi avanti nel cedere il pieno controllo dell’impegno esterno al braccio esecutivo dell’Unione. Per questo motivo, nonostante la ratifica del Trattato di Lisbona nel 2009, gli Stati membri dell’UE hanno continuato a mantenere la competenza nazionale sulle molte sfide che riguardano la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione. L’ASEAN agisce in modo molto simile, ma favorisce in modo molto più deciso le prerogative dei singoli Stati membri. Ma non c’è mai stata alcuna ambizione o tentativo coordinato di esternalizzare l’impegno di politica estera dell’ASEAN al segretariato regionale.
Queste discrepanze contribuiscono a spiegare il motivo per cui le relazioni UE-ASEAN sono state così discontinue negli ultimi quarantacinque anni. Tuttavia, negli ultimi dieci anni circa, i paesaggi geopolitici in Europa e in Asia sono cambiati in modo significativo, lasciando l’UE e l’ASEAN esposte a vulnerabilità economiche e di sicurezza critiche sulle quali hanno un controllo limitato. Ciò è particolarmente vero per l’esposizione delle due organizzazioni alla rivalità tra Stati Uniti e Cina che, nonostante l’Asia-Pacifico sia il teatro principale di questo gioco di potere, ha colpito anche l’Europa in molti modi. Infatti, il ruolo di primo piano degli Stati Uniti nelle dinamiche di sicurezza di entrambe le regioni, unito all’inevitabile esposizione e impegno nei confronti della Cina, che porta con sé la sua rapida crescita, le sue ambizioni globali e una visione del mondo sempre più polarizzante, ha lasciato l’UE e l’ASEAN bloccate nel mezzo di una rivalità di potere estremamente scomoda.
Le similitudini nei modi in cui l’UE e l’ASEAN si muovono tra questi due pesi massimi sono molto condizionate dalle relazioni bilaterali dei due blocchi con gli Stati Uniti e la Cina. Per quanto riguarda i primi, l’UE ha sempre dato priorità a forti relazioni transatlantiche, nonostante le interazioni siano state messe a dura prova negli ultimi anni. In effetti, con oltre l’80% dei Paesi dell’UE alleati con gli Stati Uniti attraverso l’Organizzazione del Trattato Nord Atlantico (NATO), è difficile immaginare che l’UE assuma collettivamente una posizione aggressiva nei confronti di Washington, anche se ci saranno inevitabilmente tensioni tra i singoli Stati membri.
L’ASEAN, invece, presenta molti Paesi che non sono alleati degli Stati Uniti. Solo due dei dieci membri dell’ASEAN, le Filippine e la Thailandia, sono formalmente alleati di Washington attraverso accordi di difesa collettiva. Il rapporto di ogni Stato membro dell’ASEAN con gli Stati Uniti si colloca in un punto diverso di uno spettro, basato su dinamiche storiche, dipendenze economiche e di sicurezza e compatibilità di valori.
Per quanto riguarda la Cina, gli approcci dell’UE e dell’ASEAN sono molto simili. La posizione attuale dell’UE nei confronti della Cina è quella di trattarla come un concorrente, un rivale o un partner, a seconda delle circostanze. Si può dire che l’ASEAN abbia adottato una tattica molto simile, anche se questa tricotomia è molto più pronunciata e dipende dalle relazioni dei singoli Paesi con Pechino. Certamente, non esiste ancora un meccanismo coordinato o formale che condizioni una risposta unificata dell’ASEAN alla Cina, data la posizione dell’organizzazione sulla non interferenza negli affari degli Stati membri. È una situazione che la Cina è stata indubbiamente in grado di usare a proprio vantaggio.
Allo stesso tempo, ci sono state grandi differenze di visione del mondo tra l’UE e l’ASEAN. L’esempio recente più evidente è stato il contrasto nelle risposte alla guerra in Ucraina. L’UE, per ragioni comprensibili – tra cui il fatto che il conflitto si svolge nelle immediate vicinanze dell’Unione – ha assunto una posizione forte contro l’aggressione della Russia in Ucraina e si aspetta che i suoi partner del Sud globale siano solidali con la sua posizione. Questa aspettativa è un giudizio di valore basato sulla consapevolezza che ogni nazione ha diritto alla sovranità territoriale e che l’attacco non provocato della Russia è fondamentalmente sbagliato.
Le reazioni contrastanti del Sud globale alla guerra – e la percepita ambivalenza dei membri dell’ASEAN (con l’eccezione di Singapore) – hanno portato all’incomprensione nel migliore dei casi e all’esasperazione quasi morale nel peggiore da parte dell’UE. Da parte loro, molti Paesi dell’ASEAN sono stati riluttanti a schierarsi non perché l’integrità territoriale di altre nazioni sovrane non sia sacra, ma perché l’interpretazione di ciò che è giusto o sbagliato non è così chiaramente in bianco e nero. Molti Stati membri dell’ASEAN hanno osservato decenni in cui l’Occidente – soprattutto gli Stati Uniti e, in alcuni casi, specifici Stati membri dell’UE – ha intrapreso il proprio tipo di giustizia vigilante basata sulla propria interpretazione del bene e del male in altre parti del mondo. I Paesi dell’ASEAN si chiedono quindi in che modo l’attacco non provocato della Russia all’Ucraina sia diverso, ad esempio, dall’intervento della NATO in Libia nel 2011 o dall’operazione Barkhane della Francia nel Sahel dal 2014 al 2022.
VERSO NUOVE FORME DI COLLABORAZIONE? L’OPERA DI IMPORTANTI ESPERTI
Alla luce di questo caleidoscopio di variabili, uno degli scopi principali di questa pubblicazione è chiedersi quale spazio ci sia per l’Europa e l’Asia per creare diverse forme di collaborazione e reimmaginare come potrebbe essere il partenariato in aree di interesse comune.
Questo compendio è unico per due aspetti: In primo luogo, esamina le relazioni al loro valore nominale. Lo scopo è quello di eliminare, per quanto possibile, gli Stati Uniti e la Cina come variabili della relazione e di esplorare i modi per una collaborazione creativa. In secondo luogo, ogni capitolo è scritto congiuntamente da un analista asiatico e da uno europeo, riflettendo l’approccio del progetto che consiste nel riunire due punti di vista di pari valore su ogni questione.
Ogni capitolo fornisce lo stato di avanzamento delle relazioni UE-ASEAN su una questione specifica, fa un’immersione profonda nelle sfide all’orizzonte e offre opportunità per far progredire le relazioni. Ne emerge il quadro di una relazione tanto dinamica quanto complessa. Ciò dimostra la necessità di affrontare le questioni politiche da una prospettiva multisettoriale e multistakeholder, che non separi le singole questioni ma le consideri come intrinsecamente dipendenti da altre aree politiche.
Il capitolo sul clima mette in evidenza le sfide di conciliare gli obiettivi climatici e gli impegni globali con le realtà sul campo, soprattutto alla luce delle politiche energetiche verdi dell’UE, come la direttiva sulle energie rinnovabili, il meccanismo di aggiustamento delle frontiere del carbonio e i partenariati per la transizione energetica.
Nel capitolo dedicato alla sicurezza, gli autori illustrano le difficoltà che l’UE e l’ASEAN incontrano non solo a causa delle diverse interpretazioni del significato di sicurezza in ciascuna regione, ma anche a causa dell’approccio fondamentale che ciascun attore ha adottato fin dall’inizio nei confronti di questo settore politico.
Il capitolo sulla tecnologia offre un terreno molto più fertile per far progredire l’agenda UE-ASEAN, grazie al modo in cui altri attori asiatici del Pacifico hanno sfruttato gli standard normativi dell’UE per i propri modelli nazionali e al fatto che vi è un reale riconoscimento del fatto che vi sono lezioni reciproche da imparare.
Non sorprende che il capitolo sul commercio si concentria su quello che potrebbe essere definito il tratto distintivo delle relazioni. L’UE vede sempre più l’ASEAN come un partner alternativo che può aiutare l’Unione a rafforzare la sua capacità di resistenza della catena di approvvigionamento, mentre l’ASEAN vede il potenziale per sfruttare gli investimenti dell’UE nella regione. Ma anche gli interessi nazionali in conflitto e le diverse capacità economiche di entrambe le parti giocano a favore della relazione.
Il capitolo sulla democrazia – forse la questione più controversa, e non solo a causa di una lunga storia di disallineamento – rivela forse l’area con il potenziale più grezzo ma palpabile. È sorprendente che l’UE possa imparare molto dai modelli asiatici di democrazia, perché lo spazio per la società civile è stato così soffocato. Gli attori della società civile in molti Stati dell’ASEAN sono diventati molto più agili e creativi rispetto all’UE, dove la società civile è più matura e la società è sempre più polarizzata.
Insieme, i capitoli delineano un quadro vivido delle possibili aree in cui l’UE e l’ASEAN possono lavorare insieme e creare uno spazio che sia molto proprio, nonostante le sfide. L’arroganza deve essere affrontata da entrambe le parti. La giusta indignazione dell’UE di fronte al desiderio degli Stati ASEAN di creare un proprio percorso separato dal Nord globale deve essere affrontata con il pieno riconoscimento che questa relazione può realizzare il suo potenziale per fare di più nei prossimi anni. L’UE e l’ASEAN hanno un bisogno reciproco di presenza negli affari internazionali e di una relazione basata su una vera cooperazione e sulla realizzazione di risultati concreti.
